农业供给侧改革：玉米打头阵 细化三权分置

在钢铁、煤炭等工业领域的供给侧改革取得阶段性成果后，农业领域如何表现，值得期待。

12月16日闭幕的中央经济工作会议提及农业供给侧结构性改革，强调要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置。当前中国农业的基本国情是，尽管总量连年持续增长，但部分农产品却面临阶段性产大于求与结构性短缺并存的尴尬景象，同时农产品的整体质量还难以满足国民消费需求和国际竞争。

因而，农业供给侧改革需要解答的问题是，怎么样调整农产品结构，提供绿色优质的农产品。中央经济工作会议提供的方案，一是去库存，抓好玉米收储制度改革，做好政策性粮食库存消化工作；二是改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。在此之外，还需要增加“制度供给”，通过细化和落实承包土地“三权分置”办法等，为农产品结构“转型”营造良性环境。

玉米去库存打头阵

种植业与产业化程度相对较高的畜牧业、养殖业不同。要提供绿色、优质的农产品，种植业供给侧改革还要解决更重要的问题：怎么样破除生产量、库存量和进口量“三量齐增”的尴尬现象。

从2004年到2015年，我国粮食产量实现“十二连增”。但是，2011年下半年以来，受临时收储政策“托市”的影响，却出现进口粮价比国内粮价低的持续“倒挂”现象。这造成进口粮食入市，国内粮食入库的尴尬情况，也促使粮食进口量持续增加。

以玉米为例，随着玉米库存不断增加，东北等核心产区新粮收储矛盾和安全储粮压力也比较突出。而连续8年的临储政策，扭曲了国内玉米市场价格，特别在国际粮食供应过剩环境下，政府需要解决天量的玉米库存。政府收购价格鼓励了国内生产，但同时刺激进口大量增加，因为食品和饲料生产商转向更便宜的进口玉米。另一方面，由于比价因素，农民倾向于选择“托市”更保险的品种，例如选择种玉米而放弃种大豆，造成玉米库存积压而大豆结构性短缺。除了造成大量库存，玉米临储政策还使得市场对价格不再敏感。

这也是使得“玉米”成为国家高层直接点名要去库存的作物。此次中央经济工作会议明确提及，要抓好玉米收储制度改革，做好政策性粮食库存消化工作。其中，被国家社科院学部委员张晓山称为农业供给侧改革成败关键因素的是，当前的玉米去库存。

与企业主导的市场行为不同，玉米去库存的关键，在于国内受到政策“指挥”的亿万农民。业内普遍认为，“三量齐增”的纠结在于，一大原因在最低价格制度、临时收储政策干扰了农产品价格形成机制，控制着农民的种植意愿。因而，与农产品结构调整相联系的制度改革，是自2014年开始的农产品价格改革，其主要思路是“市场定价、价补分离”。2016年，内蒙古和东北三省将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。

张晓山分析，农产品价格改革非常难做。这是因为政策的出发点既要适应市场需求，又不能损害农民的利益，分寸难以拿捏。

农业部数据目前体现的进展是，玉米产量已经下滑，预计2016年减少约1770万亩；而大豆预计未来10年将有恢复性增长。而经济作物棉花的种植面积、产量双双下降。

张晓山认为，随着玉米收获季的结束，玉米去库存成效如何，很快就可以显现出来。

推动“制度供给”

在价格机制和收储制度改革的基础上，要增加绿色优质农产品供给，还需要外部“制度供给”的助力。

中央经济工作会议提及农业供给侧改革至少还设计地、钱、人三大农业生产经营的必要元素。该会议要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

张晓山认为，还需要推进土地承包经营权的改革，有助于推动土地流转和规模化经营，从而推动更多大型农业经营主体和优质农产品的出现。

2016年取得进展的是土地所有权、承包权、经营权“三权分置”获得推进，但土地承包经营权“长久有效”的进一步解析还有待明确。

中央经济工作会议要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。而此前较受到关注的集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点被认为是农民融资的必要途径。

需要强调的是，农业领域之外的“制度供给”也同等重要。湛江国联董事长李忠告诉21世纪经济报道记者，他的企业出口高速增长的背后，还有政府部门简政放权的功劳。

从中央经济工作会议的表述看，2017年有望推动或影响农业经济的“制度供给”，除了简政放权系列政策外，至少农村环境突出问题综合治理、退耕还林还湖还草等环保政策，还有农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管等配套政策。

张晓山说，农业的“制度供给”不仅限于农业领域，而是系统政策的整体配合。